财新传媒
位置:博客 > 陆琪 > 农业地转建设用地审批权必须配套农村房地产税先行先试

农业地转建设用地审批权必须配套农村房地产税先行先试

 

 3月12日,国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》(下称《决定》),明确了省级政府更大的用地自主权。《决定》称,将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。但是不久前,各地针对农村占用耕地、林地建私人会所、别墅等私搭乱建现象进了集中打击和处理,以此遏制侵害农村土地管理规范的各种不法现象,严厉惩处了地方上一些既得利益阶层骄奢枉法的作态,维护了中央和法律的权威。与此同时,在拆违行动中,有些地区采取一刀切的做法,把一些农家乐、农业旅游等农民增收和农业转型项目一刀切拆除,实际破坏了乡村经济的正常发展,不仅损害了人民群众的合法权益,还影响了农村就业和农民收入的增长,这一结果与国家乡村振兴的目标背道而驰,容易把好事办成坏事。农用地转建设用地审批权的下放,会不会导致农村建设用地的大面积兼并?在处理这类问题时,会不会又冲击正常的农转建的项目?在农村地区先行试点房地产税,或者能够实现即有效节制农村土地滥用又防止农村经济发展遭到破坏的双重目标,甚至对其他方面的改革产生诸多积极影响。

一、农村土地政策实际面临两难困局

相关数据表明,虽然城镇化的进程,使我国农村常住人口持续缩小,但是农村宅基地使用面积却不降反增。农村土地制度改革不到位,是造成这种结果的主要原因。城镇化的自然结果是农村居民的减少,农民要进入城镇买房落户,首先要有在城镇购买房屋的消费能力。如果农民的农村宅基地地通过确权等措施强化物权后能够有效盘活,那么为了能够在城镇获得更好的教育、医疗等福利,农民就会自发地处置农村宅基地来置换成城镇房屋。但是农村土地流转的受限和对资本下乡的疑虑,使得农村宅基地不能取得完整的市场对价。进城农民的农村宅基地和房屋变成食之无味,弃之可惜的鸡肋,农民弃之不用,又不愿意处置,最终造成农村的空心化。

另一方面,《土地管理法》最新的修改已经允许农村建设用地直接入市。这次审批权的下放进一步加速农村土地的资产化。在此状况下,如果无节制地放任资本下乡,那么城市炒地、炒房的现象可能又在农村再重复一遍。城市炒房造成房价的高企,进城农民还有农村的退路,如果农村土地和房产也被哄抬,按照当前的社会财富分布状况,那真有可能出现富者房连阡陌,贫者无立锥之地的结果。这是过去一直担心的问题,现实中即便在当前严格控制资本下乡的情况下,也出现了新闻媒体曝光的秦岭别墅、东北曹园这样的现象。但另一方面,乡村振兴需要人才和资本向农村回归,即不让资本下乡,又不让社会成功人士回归乡土,乡村何以振兴?中国人具有浓厚的归乡和土地情节,许多社会精英在国内实现不了回归乡土的愿望,就把资产转移到国外,与财富流失同时伴随的是人才的流失。由是可见,即便剔除意识形态因素,当前农村土地政策也面临着两难的困局,

二、农村先行试点房地产税能够解决多方面难题

农村土地政策所面临的两难困局,造成的直接后果是有关农村土地管理的执法措施往往会陷入一刀切,首尾不能相顾的局面。从基础的实际情况来看,如果不是一刀切,那么很多占用农村建设用地,乃至耕地、林地的私人会馆等将难以处理;一刀切,则又殃及池鱼,把一些合理但手续上并不完全合法的农村农业项目一并消灭,产生前述不良影响。从功能上看,房地产税恰恰能够解决这些问题。

首先,农村房地产税先行试点,能有效降低农村空心化问题。前文已述,农村空心化,宅基地占地面积在农村人口下降的情况下不降反增的一个重要原因使农村宅基地的鸡肋状态。如果宅基地能够在满足一定条件基础上自由流转,能够获得较公平的市场对价,同时持有宅基地每年都要产生税收成本,那么已进城农民就会积极转让和退出农村宅基地。未进城农民超标占有宅基地的情况也能够得到缓解,农村空心化的现象就迎刃而解。

其次,在明确土地规划的基础上,采取累进制的房地产税能够解除对工商资本下乡的后顾之忧。关于农村土地流转,尤其是农村建设用地流转的改革,往往雷声大雨点小,且一般都会限制流转主体。主要原因就是担心资本下乡后的对农村土地无限制扩张。事实上,土地作为稀缺资源,如果持有无成本,扩张兼并是必然的,豪宅会馆也必然越建越大。先按占地面积制定累进制的房地产税,下乡的资本才会做必要的成本收益考量,才能有效遏制资本下乡后的对农村土地无限制渴求。累进制的房地产税杜绝了工商资本下乡后土地无限制扩张的危险,针对农村集体建设用地的流转的限制就可以大幅度减少,能参与的主体增加,需求增加了,参与流转的宅基地的价格就会上浮,农民才会获得较公平对价,进城就有了更多的财产性收入,农村空置宅基地就会更多退出并获得更有效地利用。

再次,农村先行试点房地产税能够有效增加农村基层组织的收入。我国在本世纪初取消了农业税之后,镇、村两级就失去了基本收入来源,主要依靠上级拨款。这不仅加重了地方财务负担,也使的村级社区服务公益活动等缺乏自主的财务支撑,美丽乡村建设的成果不能直接体现在乡村级经济层面。从国际经验来看,房地产税作为地方税种,其收入主要就是用于社区服务,农村先行试点房地产税或者能够极大地改变乡村财力不足的问题,使乡村振兴获得最为重要的经济来源。乡村振兴获得自主经济来源,地方债的压力就会有所减少,至少在一定程度上能够对冲农村建设用地直接入市给地方财力带来的压力。

最后,农村先行试点房地产税,能够使农业旅游、农家乐项目获得稳定的预期。拆违一刀切,带来最大的伤害是让农民不再敢投资搞农业旅游、农家乐这样的项目,其危害毋需赘述。改以农村先行试点房地产税予以规制,开发农业旅游、农家乐项目的业主,会自动衡量成本收益,如果所获得的盈利,能够有效覆盖税收成本,那就会继续经营。如果只是虚设项目,则自然淘汰。其对正常生产秩序的保障优势比之一刀切拆违显然要更加合理。

 

三、农村先行试点房地产税具有实际的可行性

房地产税作为一项重要的税收改革措施,已经在立法研究的阶段。决策层面虽然已经明确房地产税作为房地产调控的长效机制必然要推出,但目前社会上仍争议不断。笔者曾多次撰文批驳反对房地产税的一些错误观点,并提出推行房地产税的方式方法。从改革的角度来看,改革试点是过去几十年改革进程中的一个非常重要的改革方法。在重庆、上海的所谓房地产税试点,实际并非真正的房地产税,并没有改革试点的功能,并不能以此来否定房地产税。完整的房地产税的施行,长期必然有利,但是短期内或产生一定的冲击。当前,在中美贸易战背景下,经济发展以稳为主,城市房地产税在可预见的短时间内或需搁置。得益于过去几十年来的限制,农村并不存在房价崩盘这种压力,在农村地区试点房地产税,不仅不会有对房价的冲击,反而为工商资本下乡创造了适当条件,增加农村、农民的财产性收入,继而扩大农村消费,反而为应对贸易战提供了更大的回旋余地。因此,农村先行试点房地产税,整体上不仅无害,而且是有益的。

农村先行试点房地产税还拆解了反对房地产税的一个主要理由和焦点:即城市房地产只有70年使用权,并非完整产权,不应当征收房地产税。对这一意见的批驳已经很多不必赘述。农村先行试点房地产税则完全没有此项障碍,农村宅基地虽然也属于集体所有,但一般均没有年限限制,因此农村先行试点房地产税不会有这方面的法律上的障碍。房地产税作为地方税,其收入归地方所用,主要用于社区,农村房地产税的征收不会受到基层组织的太大羁绊。与城市相比,农村中没有动辄拥有几十上百套房地产的群体,承包几十上百亩耕地、林地用于农业生产,则理应属于免税的范畴,因此,合理设计的农村先行试点房地产税不会受到太大的既得利益的阻挠,也不会影响正常的农村生产。在《土地管理法》已经修改的情况下,一定要尽快在开放农村土地流转之前做好税制规范的基础,避免农村重蹈城市房地产覆辙。

农村先行试点房地产税已经具备了一定的基础技术条件。多年来,经中央的部署和推动,许多地方已经完成或接近完成土地确权颁证工作。各地不动产统一登记也已经接近尾声,农村土地用途规划一直以来都较为明确,这都为农村先行试点房地产税扫清了技术障碍。此外,要实现不影响农业生产的目标,农村先行试点房地产税过程中,要注意区分土地用途并设置合理的起征点,不能给农村居民合理的宅基地使用增加负担,不能给农业生产本身加重负担。对实际上占用了林地、耕地的,则要区别处理,对占用基本农田的,不能以税收代替清理,对类似占用可利用的再生林林地的,要在统合法律法规的基础上斟酌处理是清理还是纳入农村房地产税规制的范畴。农村先行试点房地产税也要采取统分结合的办法,在统一的中央政策和法律法规的基础上,给试点地区足够的自主权,摸索出适合推广的方式方法。国传统的乡村治理,一直都有公田这种设置,农村先行试点房地产税用于本社区的建设和公益,一定程度是回归了传统,比较容易为乡民所接受。农村先行先试房地产税,或者还能使得一些城市成功发展乡贤能够回归乡土,这些人能够为农村带来财富、带来知识、带来家门口的工作机会,这一试点极有可能为美丽乡村建设带来出乎意料的收获。

 

 



推荐 4